——对我国彩票业现状的思考与建议
谢恩杰
日前国家三部委联合发文，要求各彩票中心自查自纠，或于2015年3月1日前第五次全面叫停网彩销售。实践表明，历次叫停的结果都是公彩市场遭受重创，私彩赌博黑洞扩张。
一、 现状与思考
2013年我国彩票销售总量为3093.25亿元，其中电子彩票销量为420亿元;2014年销售总量为3823.78亿元，其中电彩销量为850亿元。如彩市无大动荡，2015年电彩销量将毫无悬念地突破千亿元大关,甚或逼近两千亿元人民币。增长龙头一直是互联网。
目前中福彩和中体彩是两大彩票发行中心，相应省级机构为两大销售中心及下级机构。其余营销商均为各种形式的下挂网点和站点。目前我国实际运营的电子彩票销售网站逾300家。网彩已被叫停四次。2007年11月6日第一次全面叫停导致地下黑彩大规模潜入互联网平台;伴随2008年、2010年再二再三叫停，网络私彩赌博愈演愈烈;2012年3月1日网彩被叫停的直接后果是公彩遭受巨大冲击，私彩赌博大肆泛滥，公彩丧失大片阵地。2014年春广东荔湾11.6特大网络赌博案，涉案金额高达4840亿元，超过当年两彩中心的年度总销量。数百家私彩平台每年赌金达数十万亿，非法赌资多数流向海外市场，严重危害国家金融安全。如果今年3月第五次叫停，那么几亿彩民手里的愈千亿电子彩票彩金必将像决堤洪水一样流向私彩赌博平台。
业内人士认为，世界杯、欧洲杯等赛事表明，由于互联网拥有不受时空限制的优越性，彩票发行与销售的互联网化是大势所趋。毕竟市场是决策的先导，宜疏不宜堵。叫停是为了整顿，整顿是为了发展。整顿要靠法制，而非行政命令。动辄叫停实不可取。需要完善的是管理与监督，需要打击的是私彩赌博，不是网络销售模式。
二、结论与建议
市场整顿务须避免千亿电子彩票彩金的雪崩效应，避免公益性国彩被打压，赌博性私彩被放出潘多拉盒子。
我国电子彩票市场被周而复始地放开-叫停-放开-叫停，关键在于主要矛盾始终未得到解决，走的还是“一放就乱，一乱就收，一收就死”的管理老路。由于管理与市场的体制性矛盾迄为解决，监管不力，公彩网销得不到合法保护，私彩赌博大行其道，最终受害的是社会公益事业和社会保障体系的建设。为此建议：
1. 尽快制定国家彩票法，出台配套齐全的法律法规。
改善管理、健全市场的关键是“依法治彩”。2012年财政部等发布《彩票管理条例实施细则》将“擅自销售的福利彩票、体育彩票”均被定性为“非法彩票”。事实上，除中福彩和中体彩两大垄断发行中心和相应的省级两大销售机构外，其余彩票网站和站点均属下挂合同商，其合法性始终备受争议。2013年财政部下发的《彩票发行销售管理办法》虽然肯定了网彩的合法地位，但对各级网站的合法性未置可否，他们是否需要财政部发放“准生证”就成了争议的焦点。因此，“合法性”始终是悬在大多数网站头上的达摩克利斯之剑。按三部委本次下发的通知，代购、代销、合买、网站直销和客户端直销等均被定义为“擅自委托”即非法，受冲击对象达数百之众，整个网彩市场可能面临重新洗牌，近30年得来不易的彩票市场可能面临灭顶之灾。相反，由于对彩票销售网站的出票情况监测的缺失，真正不法彩商拒绝为中奖彩民兑彩，彩民的合法利益得不到合法保护的现象又时有发生。彩市公信力备受质疑。所以，制定国家彩票法已是当务之急，依法治彩才是治本之道。
2. 建立健全彩票管理体制。成立中国彩票管理局、中国彩票监督委员会、中国彩票发行销售总公司。统一组织，统筹安排，联合部署，让行政的归行政，监督的归监督，市场的归市场，避免政出多门。
管理局须有各相关职能部门联合参与，由一位国务院级领导挂帅，组成有权威、有公信力的统一领导机构。
彩票监督委员会要有第三方彩票专家参与，对彩票的管理、发行、销售、市场运营、彩金流向及使用等行使建议权和监督权。
彩票发行销售总公司根据市场特点和不同彩票游戏品种确定市场推广方式，彩票发行范围，游戏品种设计、报备、推广等一系列市场运营方案，并付诸实施。
3.建立合理的市场准入机制，加强彩票游戏风险管控，统一发布管理和市场信息，有效监管并合理使用彩票资金，杜绝违法违规现象。
4.线上线下相结合，电子商务模式与实体经营模式共同发展。
中国彩票市场的互联网销售模式与地面实体店互补符合当前市场需求。如能充分利用先进的大数据中心管理系统，划分出票、分销、征信三大系统，由中彩管理局统一开发和管理，国彩市场可望迅速步入健康发展轨道。
(作者为上海为公彩票业务培训中心理事长)